協力覚書は、「難民認定制度の質の向上に資する施策を実施」することを趣旨として交わされました。

※　出所：出入国在留管理庁ホームページ、「Ｕ Ｎ Ｈ Ｃ Ｒ との 協 力 覚書 （ Ｍ Ｏ Ｃ ） の 交換 に つ い て」
http://www.moj.go.jp/isa/content/001353095.pdf

この覚書は、７年前の第６次、昨年の第７次出入国管理政策懇談会・難民認定制度に関する専門部会からの流れを引き継いだものです。

とりわけ大きな意義は、難民認定の規範的要素の中身を明確にしよう、そしてUNHCRの意見も参考にしよう、という点です。

規範的要素というのは、判断する人の価値判断を必要とする要素をいいます。たとえば、難民の定義には「迫害を受ける恐れ」とあります。どのような事実があれば「迫害を受ける恐れ」とするのかは、判断者の価値判断にゆだねられるため当然差がでてきてしまいます。

判断者の価値判断が入り込む余地が大きすぎるならば、到底公平な難民認定とはいえません。

規範的要素を明確化する方向性を打ち出したことは歓迎です。また、明確化にあたり、外部機関のUNHCRに意見を提示してもらうというのも高く評価します。

ここでは難民問題について、認定率ではなく適正手続きの点からみてみたいと思います。難民をヨーロッパでもっとも多く受け入れているドイツと日本の難民を認定する手続きの比較です。

おおきくまとめると、日本は書面重視、ドイツはヒアリング重視の手続きといえます。

日本は書面重視

2016年4月、法務省入国管理局から出された難民認定続案内からの抜粋です。

難民申請者本人から直接ヒアリングすることは書かれていません。

また、入管法61条の2の14（事実の調査）にも、「必要のあるときは、関係人に対して出頭を求め、質問をし」とあるのみで、本人に質問するとは書かれていません。

つまり、書面重視の審査といえます。

ドイツはヒアリング重視

次に引用するのは、ベルリンのウェルカムセンターのHPに掲載されている難民認定手続きに関する記事からの抜粋です。ウェルカムセンターとは、日本でいうと各地の国際交流協会のようなものです。

亡命手続きで最も重要なのは、申請者が参加する個人ヒアリングです。聴聞会の予約時には、Bundesamt für Flüchtlinge（難民問題省）から同時通訳者が提供されます。審問では、あなたが逃亡した理由を説明する機会があります。このため、このアポイントメントに出頭する際には十分な準備が必要であり、事前に援助団体の弁護士にアドバイスを求めることが重要です。アサイラム手続きのヒアリングに関する詳細な情報は、asyl.netで多数の言語に翻訳されています。
健康上の理由やその他の重要な理由で出頭できない場合は、書面で出頭を拒否してください。正当な理由を提示せずに出頭しない場合は、申請が却下されたり、手続きが中断されることがあります。
ヒアリングは公開されませんが、弁護士、UNHCRの代理人、またはあなたが信頼する他の人が同行することができます（VwVfG第14条第4項）。同伴者のいない未成年者には、保護者が同伴します。
聴聞会では、十分な時間をとり、逃亡した理由や生活状況、自分の経歴などを説明します。また、出身国に戻った場合の危険性についての評価を述べることもできます。通常、移民・難民問題省の責任ある決定者は、あなたの出身国の一般的な状況を知っています。質問には正直に答える義務があります。写真、役所や警察からの手紙、医師の診断書など、証拠となるものをお持ちの場合は、それを提出してください。
誤りや誤解を避けるために、会話はすべて通訳され、重要な点は記録されます。話し合いの後、あなたは録音をあなたの母語に翻訳することを要求することができます。その際、お客様はご自身の発言を訂正または補足する機会を得ることができます。この逆翻訳は、録音の適合を求められる前に完了しておく必要があります。
（Asylum Process（Berlin, Welcome Center）から抜粋、翻訳：Deeplの翻訳ママ）

難民は、証拠物件をほとんどもっていないことからこのようなヒアリングが重視されていると説明されています。

認定率が問題ではなく、適正手続きが問題

難民の認定率は各国の事情（憲法規定の有無、失業率、社会保障、国民感情、社会通念など）によって高低があるのは当然です。

むしろ、問題とすべきは適正手続きが国際水準からみてどうなのかです。

すぐに答えがでる問題ではありません。課題としてストックしておこうと思います。

出典：難民認定手続案内（入国管理局　2016年4月）
http://www.moj.go.jp/isa/content/930002279.pdf

Asylum Process（Berlin, Welcome Center）
https://www.berlin.de/willkommenszentrum/en/arrival/asylum-process/

ドイツにおける難民保護と難民庇護手続法（本間 浩　P86-87）
https://dl.ndl.go.jp/view/download/digidepo_1000505_po_21602.pdf?contentNo=1

論点は、つぎの２点です。
①３回目以降の申請に送還停止効を原則認めないこと
②例外として難民等に相当する資料が提出した場合は送還を停止すること

入管の主張

① 難民認定手続中の者は送還が一律停止
現在の入管法では，難民認定手続中の外国人は，申請の回数や理由等を問わず，また，重大犯罪を犯した者やテロリスト等であっても，日本から退去させることができません（送還停止効）。
外国人のごく一部ですが，そのことに着目し，難民認定申請を繰り返すことによって，日本からの退去を回避しようとする外国人が存在します。

①については，難民と認定されなかったにもかかわらず，同じような事情を主張し続けて難民認定申請を３回以上繰り返す外国人は，通常，難民として保護されるべき人には当たらない（申請時に難民と認定することが相当であることを示す資料が提出された場合を除きます。）と考えられます。
そこで，このような外国人については，今回の入管法改正法案により，送還停止効の例外として，難民認定手続中であっても日本からの強制的な退去を可能とすることとしました。

Q５ なぜ，退去を拒む外国人を退去させられないのですか？（出入国在留管理庁ホームページ）
http://www.moj.go.jp/isa/content/001345497.pdf

日弁連の主張

① ３回目以降の申請に対する送還停止効の解除について
しかし，当連合会が指摘しているとおり，日本の難民認定の状況においては，相当数の者が複数回の申請後に難民として認定されたり，人道配慮を理由に在留を許可されたりしている現状があり，このことは複数回の難民申請を行う者の中に保護されるべき者が相当数存在していることを示しているものであって ，３回目以降の申請であることを理由に送還停止効を解除することには，難民の可能性がある者を本国に送還する危険がある。

また，法案では，「難民の認定又は補完的保護対象者の認定を行うべき相当の理由がある資料を提出した者」を送還停止効の解除の対象から除くとされているが，このような措置は行政処分として定められておらず，これに対する救済措置が存在していないことから，適正手続の保障が存在していないという問題点を指摘せざるを得ない。送還停止効という難民条約の趣旨に合致する制度に例外を設けるのであれば，その処分性と不服申立ての手続を明示すべきであり，結局手続保障のないままに恣意的に送還が実行されるおそれを否定できない。

出入国管理及び難民認定法改正案に関する意見書、１９ページより抜粋（日本弁護士連合会ホームページ）
https://www.nichibenren.or.jp/library/pdf/document/opinion/2021/210318_7.pdf

対立しているところ

（入管）３回以上も同じことを繰り返し主張するの者は難民等に該当しない。一部に退去を避ける目的で申請を繰り返す者がいる。

（日弁連）複数回の申請でも認定が下りている現実がある、本来認定されるべき人を見過ごしてしまう。

（入管）送還停止効が原則、例外的に３回目以降の申請には送還停止効を認めない。ただし、申請時に難民と認定することが相当であることを示す資料が提出された場合は、３回目以降であっても送還しない。

（日弁連）申請時に難民と認定することが相当であることを示す資料かどうかの判断に対して、救済する方法が規定されていない、適正な手続きとはいえない。

※　双方の言い分は佐々木行政書士事務所の判断でまとめています。

在留カード

在留カードを見て、在留資格が「特定活動」、在留期間が６月、「指定書により指定された就労活動のみ可」と書かれているかを確認します。

パスポート

パスポートにホチキスで止めてある指定書があるかを確認してください。

この二つが確認できれば、雇用することができます。

長期的な雇用には疑問符

ただし、この特定活動の在留資格は安定的なものではないことに注意してください。

図は２０１８年から始まった新たな運用です。図の下半分を見てください。最初の難民申請があると内容によってA、B、D１、D２案件に振り分けられます。この内、すぐに働けるのはA案件の人だけです。D2案件の人は６か月後に働ける可能性があります。B案件の人は出国の対象です（在留制限）。再申請の場合は、A、B、C、Dに振り分けます。Cは図にはありませんが、出国の対象（在留制限）と思われます。このように、新運用では働けない人（就労制限）の対象が広がりました。

http://www.moj.go.jp/isa/content/930003564.pdf

更新ができない可能性

たとえば、１回目の申請が難民不認定となって２回目の申請をしたときに「再申請である場合に、正当な理由なく前回と同様の主張を繰り返している案件」（図表　C案件）であると判断されますと、日本に在留できなくなります（在留制限）。

更新ができない場合、出国準備のための特定活動30日が与えられ、30日以内に出国しなければなりません。

ですので、長期的な労働力として期待することは難しいケースが多いでしょう。難民認定は非常に狭き門だからです。

もちろん、難民認定を受ければ定住者の在留資格で長期的に働いてもらうことができます。

長期的に雇用するなら

では、難民認定が受けられる可能性が高い人はどのような人でしょうか。見分ける方法はあるのでしょうか？

初回の難民申請の後２カ月以内に、特定活動、６月、就労可の許可がもらえた人（図表　A案件）であれば、在留を更新できる可能性は高いとみてよさそうです。

理由は「難民である可能性が高いと思われる案件又は本国情勢等により人道上の配慮を要する可能性が高いと思われる案件」と入管から判断された人には、最初から特定活動、６月、就労可の許可がでるからです。そしてゆくゆくは難民認定もしくは人道上の配慮から定住者の在留資格が付与される可能性があります。

ポイントは「最初から」です。同じ特定活動、６月、就労可だとしても２回目の更新で許可されている人もいるからです（図表　D２案件）。この人たちに長期的に働いてもらえる可能性は低いと考えられます。難民認定と同様に人道上の理由から在留を認められる人（その他の庇護）も非常に少ないからです。
さらに、今国会の改正法が成立すると難民申請の回数が２回までに制限される可能性があります。

（参考）我が国における難民庇護の状況等（出入国管理庁ホームページ）
http://www.moj.go.jp/isa/content/001345019.pdf

まず、難民とはどのような人をいうのかおさえておきます。

難民の定義
難民の地位に関する条約（以下「難民条約」という。）第一条の規定又は難民の地位に関する議定書第一条の規定により難民条約の適用を受ける難民をいう。

難民の地位に関する条約
第1条【「難民」の定義】
Ａ   この条約の適用上、「難民」とは、次の者をいう。
(1)　1926年5月12日の取極、1928年6月30日の取極、1933年10月28日の条約、1938年2月10日の条約、1939年9月14 の議 定書または国際避難民機関憲章により難民と認められている者。国際避難民機関がその活動期間中いずれかの者について難民としての要件を満たしていないと決定したことは、当該者が(2)の条件をみたす場合に当該者に対し難民の地位を与えることを妨げるものではない。

(2)　1951年1月1日前に生じた事件の結果として、かつ、人種、宗教、国籍もしくは特定の社会的集団の構成員であることまたは政治的意見を理由に迫害を受けるおそれがあるという十分に理由のある恐怖を有するために、国籍国の外にいる者であって、その国籍国の保護を受けることができない者またはそのような恐怖を有するためにその国籍国の保護を受けることを望まない者及びこれらの事件の結果として常居所を有していた国の外にいる無国籍者であって、当該常居所を有していた国に帰ることができない者またはそのような恐怖を有するために当該常居所を有していた国に帰ることを 望まない者。
二以上の国籍を有する者の場合には、「国籍国」とは、その者がその国籍を有する国のいずれをもいい、迫害を受けるおそれがあるという十分に理由のある恐怖を有するという正当な理由なくいずれか一の国籍国の保護を受けなかったとしても、国籍国の保護がないとは認められない。

＊筆者注：難民の地位に関する議定書により「1951年1月1日前」という時間的制約はなくなった。

次に、改正案にある新しい補完的保護対象者はどんなひとをいうのでしょうか。

補完的保護対象者の定義
難民以外の者であつて、難民条約の適用を受ける難民の要件のうち迫害を受けるおそれがある理由が難民条約第一条Ａに規定する理由であること以外の要件を満たすもの（改正法律案要綱より　http://www.moj.go.jp/isa/content/001341290.pdf）

補完的保護対象者は、①難民にはあたらないこと、②迫害を受けるおそれがあること、③②の理由が難民条約第一条Aには規定されていないこと、のようです。つめて言えば、難民には該当しないが、なんらかの理由で迫害を受けるおそれがある者となります。

なお、「補完的保護」という用語は、どの国際文書においても定義されていません。 「補助的保護」、「人道的保護」、「一時的庇護」 という用語を使う国もあります。（２００５年UNHCR　国際保護部門より抜粋　https://www.unhcr.org/protect/PROTECTION/435df0aa2.pdf）

具体的にはどのような人なのでしょうか。

以下の入管の資料にヒントになります。８項目の「難民認定数及び人道上の配慮による在留許可数の推移」をみると、難民認定者以外（人道配慮）で在留をを認められているケースがあります。理由は、「本国情勢等」です。これが今後、補完的保護対象者という名称で在留が認められることになると思われます。

もし、そうだとすると難民認定をめぐる現状に大きな変化はなさそうです。

2021年5月13日追記

（出入国在留管理庁ホームページより抜粋）http://www.moj.go.jp/isa/content/001345497.pdf

改正入管法では、３回目の難民申請からは手続き中であっても送還が可能にする規定に批判が集まっています。
ただ、「難民の認定又は補完的保護対象者の認定を行うべき相当の理由がある資料を提出した者を除く」（改正法案61条の2の9第4項第1号）とあります。
つまり、漫然と同じ主張を繰り返すことは認めないが、新資料を提出したうえでの主張であれば３回目の難民申請であっても手続きの途中で送還はしない、と読めます。

難民認定制度の運用の更なる見直し後の状況について(2018.9)

出典：出入国在留管理庁ホームページ

http://www.moj.go.jp/isa/content/930003743.pdf

目次（全８ページ）
　１ “更なる見直し”～就労・在留制限措置の対象の拡大～①
　　　・更なる見直しのポイント
　　　・更なる見直しの具体的内容
　２ “更なる見直し”～就労・在留制限措置の対象の拡大～②
　　　・在留資格「特定活動（難民認定申請者用）」の運用の推移
　３ 難民認定申請数の推移
　　　・難民認定申請数の推移
　　　・複数回申請数の推移
　　　・複数回申請の回数別の内訳
　４ 国籍別 難民認定申請数の推移
　５ 難民認定申請者の申請時の在留状況
　　　・難民認定申請者の申請時の在留状況
　　　・難民認定申請者の申請時の在留資格等
　６ 難民認定申請案件の振分け状況等
　　　・難民認定申請案件の振分け状況
　　　・（参考）A.B.C.D案件の定義
　７ 難民認定申請の処理状況
　　　・処理状況の推移
　　　・申請数・処理数の推移
　　　・平均処理期間の推移
　８ 難民認定数等の推移
　　　・難民認定者の国籍別の内訳
　　　・難民認定数及び人道上の配慮による在留許可数の推移

（おわり）